完善人大及其常委会的会议制度

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莆田新闻网 www.ptxw.com  2008-6-26　［来源：人民网—理论频道］

　　人大集体行使职权的组织形式就是每年一次的人代会，而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以，人民代表大会的会议制度是否健全、完善，就直接关系到人大职权的行使，进而关系到人大在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。

　　人大作为民意机关、代议机关，是集体行使职权，集体决定问题。就是说，人大一切决定的形成或作出，都必须经过集体合议之后才能具有相应的法律效力，而不能是个人或者少数人说了算。人大集体行使职权的组织形式就是通过每年一次的人代会，而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以，人民代表大会的会议制度是否健全、完善，就直接关系到人大职权的行使，进而关系到人大在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。

　　随着我国人民代表大会制度的不断发展完善，全国人大及其常委会会议的举行也日益规范化、制度化、法律化。这表现在：五届全国人大五次会议于1982年12月10日审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》；七届全国人大二次会议于1989年4月4日审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，这使最高国家权力机关的工作纳入了制度化、法律化和程序化的轨道。

　　（一）全国人大会议的准备工作如何改革

　　全国人大会议的准备，主要是指组织准备和文件准备。

　　1．组织准备

　　开好全国人民代表大会，需要做好各方面的准备工作，其中，最重要的是会议议程草案的提出。最近十多年来，全国人大常委会都是在12月份的常委会会议上，作出一个关于来年召开全国人民代表大会会议的决定。该决定的主要内容是就代表大会会议的议程提出建议，然后以此来通知全国人大代表。同时，也应适当考虑把一定数量代表（如一个代表团）提出的议案列入会议议程，而这是需要在大会会议期间由主席团来决定的。这不仅可以提高全国人大代表参政议政的积极性，也可以使人大代表所提出的一些具有重要内容的议案能够在代表大会上进行审议。

　　2．文件准备

　　为人大代表提供尽可能详细的文件及相关的辅助材料。在我国，立法法和议事规则只对法律案提出的形式等作了规定。为便于人大代表审议，还应作扩充性规定，即不仅法律案应提供必要的资料，其他议案也应提供必要的资料。

　　按规定将这些文件或材料尽早发给人大代表，使其有充分的时间进行阅读，了解并熟悉相关情况，为正式审议做好准备。除了要严格执行一个月前进行通知的规定以外，还应对这一条规定加以扩充，即提前发给代表的文件不应局限于法律草案，而应该是会议将要审议的主要文件，包括政府工作报告（稿）、国家预算和预算执行情况报告（稿）、常委会工作报告（稿）等文件。哪怕这些文件在正式开会时已作了修改，也应提前发给代表。

　　为了使全国人大代表能够更好地审议国家预算和预算执行情况的报告，除了将这一报告（稿）提前发给人大代表外，还可以效法常委会对提请代表大会审议的法律案事先进行至少一次审议，让代表大会之前的一次常委会先对国家预算和预算执行情况的这一报告（稿）进行审议，并将审议意见连同报告本身一起提请代表大会审议，从而为代表大会审议做更为详细、有效的准备。

　　（二）改革全国人大会议的会期制度

　　全国人大的会议什么时候召开，是定时制，还是动议开会制，都需要我们进行研究。

　　1．全国人民代表大会的开幕时间应与财政年度一致

　　全国人大的开会时间，在相当长一段时间内都是很不确定的，有的年份在春季召开，有的年份在夏季召开，有的年份则在冬季召开。特别是二届全国人大四次会议于1963年11月17日开幕，12月3日闭幕，令人惊奇的是，这次会议才对当年的预算草案进行审查和批准，实际上，预算早已执行了，换句话说，预算案并未经全国人大审议批准就已由国务院执行了。经过了半年甚至将近一年才由全国人大来审议和批准国务院的政府工作报告、审查和批准计划与预算等，就没有了实际意义，使得人大的审议变成了纯粹的形式，成了“橡皮图章”。然而，这种不严格的会期制度确是有宪法依据的，比如，1975年宪法、1978年宪法都规定：全国人民代表大会每年举行一次；在必要的时候，可以提前或者延期。直到1985年六届全国人大三次会议才又在第一季度召开，从此固定下来。

　　1995年以来，全国人大会议一般是在3月初召开，3月中旬结束。但我国的财政年度是从1月1日开始的。就是说，有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经在事实上执行了。所以，近些年来一直有人主张，从批准国家的年度计划和预算的角度来看，在我国计划期和财政年度开始前的某一时间，例如12月的某一时间，召开全国人代会更合适。随着经济、科技、计划体制、财政体制、统计方法和手段的发展，尤其是信息化技术的发展和广泛运用以及有关部门工作水平和专业人员素质的提高，逐步将全国人民代表大会的召开日期提前至年初，乃至12月份，应当说是可行的。实际上，为了逐步做到全国人民代表大会的开幕时间与国家计划和财政年度尽量一致起来，全国人代会前几年的召开时间，每年都提前了五天。但是到1995年就相对固定在3月5日开幕，而没能继续提前。

　　2．应适当延长全国人大会议的会期

　　每次会议的持续时间是不完全一样的，短的开五天、八天，长的超过二十天，而最长的则开了二十六天。最近十多年来，会期一般是十五天左右。通常情况下，全国人大的会期为十至二十天，加上全国人大常委会的会期一般也不会超过六十天。现在看来，这样的会期过短，应考虑适当延长全国人大会议的会期。

　　正是由于全国人大会议日期过短，就不仅使得全国人大代表在会议期间提出的议案（包括质询案）无法被列入大会会议议程，也使得本该由它行使的职权只能旁落，改由全国人大常委会或其办事机构或者其他部门去行使，而这样的结果就是民主精神未能得到很好的体现。而且，会期过短还导致全国人大的其他一些职权也无法行使，如质询就没有开展过。因此，全国人民代表大会的会期可适当延长，如延长至二十天甚至三十天。这样，关系国计民生的种种重大问题都可以提请全国人大会议审议决定，这是发展人民民主，实现人民当家作主的必然要求。如果会期过长，在目前全国人大代表数量不减少的情况下，就不仅效率低下，而且开会的成本太高。所谓成本，不仅是指所花费的人力物力财力，而且由于会议是在春暖花开的日子里召开的，所谓“一年之计在于春”，作为兼职的人大代表来说，就有很多事甚至是本职工作的“正事”需要筹划，需要去做，这样他们在参加会议时就很难自始至终，尤其是其中的省委书记、省长等党政领导干部就会更难于坚持开完整个会议。而延长到二十或者三十天，不仅使目前的议案能得到更为充分的审议，而且也可以把其他重大问题提交代表大会来审议，如南水北调工程等。

　　（三）全国人大会议的形式

　　全国人大的会议形式也需要进行探讨。

　　1．主席团会议应充分发扬民主

　　主席团是大会会议的一个领导机构、决策机构。而它的决策要做到比较科学合理，就需要在作出决定之前充分发扬民主，尤其是要充分发扬党内民主。因为，第一，从主席团的组成人员来说，绝大多数都是党的高级领导干部；第二，从实际运作看，中共全国人大常委会党组在决策过程中起着重要作用，而它则要接受中共中央的领导；第三，党提出要通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。党的十六大报告明确指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”所以，要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，扩大党内民主，以进一步推动人民民主。这也是开好主席团会议乃至全国人大会议的前提和保证。

　　2．改进大会全体会议

　　实践中，大会全体会议对议案的审议确是很少或者几乎没有，尽管全国人大议事规则第十四条规定：“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。”而且，第五十条已对大会发言有了明确规范。要在延长会期的前提下，适当增加大会全体会议次数，比如增加两个半天专门用于大会发言。这在目前有一定难度，主要是人大代表的数量过多，但在不减少代表数量的情况下，适当增加大会会议次数，并实行大会发言，也是可行的。鉴于以往在常委会全体会议上委员的发言在一定程度上成了“自由发言”的现实，应当规定全体会议的发言至少有一次必须围绕所审议的议题来进行，这之后才能“自由发言”，即“可以就议题以外的人民群众普遍关心的有关问题发表意见，提出建议”。

　　3．如何改进目前代表团会议存在的问题

　　代表团审议议案和有关报告，由代表团全体会议、代表小组会议审议。目前，代表团会议存在的一个重要问题就是，省、市、自治区的党政一把手在审议政府工作报告时，往往把会议变成汇报过去一年的工作、安排和部署新的一年工作的“四级”干部会。这是需要加以改变的。一要多给非领导干部尤其是来自基层的人大代表一些发言机会；二要分清主次，以审议政府工作报告等议案为主。

　　4．应改进并适当减少代表小组会议

　　全国人大会议审议议案和有关报告，主要是在代表小组会议上进行的。由于代表小组的人数相对较少，有利于代表充分地发表意见。但不足之处在于，各小组的意见不容易得到交流，从而不利于对议题主要问题的讨论，难以达到集思广益的目的，也就难以形成比较一致的意见，难以达成共识。这一方面可以借鉴常委会议事规则关于联组会议的规定，适当举行联组会议；另一方面，要适当减少小组会议，多召开代表团会和全体会议。

　　（四）通过制度改革提高全国人大会议的审议质量

　　人大代表在审议议案时还明显地存在着一些问题：一是在代表团会议、代表团小组（或分组）会议上，常常发生人大代表随意打断别人发言的现象。二是有的人大代表事先并没有做充分准备，所以，发言时很随意，想到哪就说到哪，而不能围绕议题进行审议。这应在议事规则中明确规定，发言要围绕所审议议题的（主要）内容，避免即兴式发言。三是往往是各说各的，没有辩论，没有讨论，特别是没有大会自由发言，更没有大会辩论，难以就群众关注的热点问题达成共识，使得会议的审议质量不高，从而没有为法案的最后通过提供实质性的意见和建议。

　　从审议工作报告的实际情况看，代表在很大程度上就是学习贯彻工作报告。造成这种情况的原因，很重要的一点就是代表（尤其是来自基层的人大代表）对许多情况不熟悉。解决这一问题，一方面，要建立健全并严格实行议事公开制度及其相关制度，为人大代表以及全体公民参政议政提供前提条件和制度保障。另一方面，人大代表自己也必须增强责任意识，努力提高自己参政议政的能力和水平。人大代表不仅在平时的工作和学习过程中要多调查研究，多进行持证视察，选区公民走访，而且有关工作机构也要认真组织代表在会前搞好调查和视察工作。人大代表要为履行职责做好准备，彻底改变目前在很大程度上只是学习工作报告等议案的现状。

　　目前有一些人大代表在审议工作报告时，仅关注自己本单位、本部门、本地区的情况，或者仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈学习工作报告的体会，有的甚至成了对本单位、本部门、本地区工作的布置或安排，很少关注社会共性问题和社会热点问题，商议大政不够。这就使得人大代表审议的质量不高，并在一定程度上变成了走过场，从而对进一步完善工作报告意义不大。代表们应当从本单位、本部门、本地区的情况出发，站在国家和民族的高度来审议工作报告，力争多提出一些真知灼见。

　　除了适当召开代表团全体会议和全国人大全体会议（相应增加在这两种会议上的“大会自由发言”）以外，就是应该实行辩论。早在1956年，周恩来同志就指出：“明年还准备进一步允许辩论，当然现在也允许辩论，小组会上就辩论得很热烈，将来在大会上也可以辩论。就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏’，当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对现实，面对错误，有错误就不怕揭露，就勇于承认和改正。” 尽管周恩来所说的“辩论”，在很大程度上指的是质询，但在全国人大的各种会议上实行辩论制度，不仅是必要的，也是可行的，有利于对议题的审议，有利于审议质量的提高。

　　同时，进一步建立健全听证制度乃当务之急。在全国人大的工作中全面建立并实施听证制度，是落实党的十六大精神的必然要求。只有如此，才能使这些工作公开透明，进而促进我国人民民主的完善与实现。尽管我国已经在价格制定、行政处罚和立法等方面逐步建立了听证制度，并取得了一定效果（2003年12月10日，广州市人大常委会就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执法情况举行了监督听证），但总的来看，听证制度所覆盖的范围还太小，应在一般意义上实行该制度。即人大及其常委会进行重大问题的讨论和决定，均应实行听证制度。不仅立法要进行听证，特定问题调查也应实行听证。为此，要明确听证的范围和内容、主持人的产生和权力、质证和辩护、证据的取得、结论的形成及效力等。

　　（五）如何改革全国人大会议的表决制度

　　我国的表决制度还存在一些待完善的地方：表决原则过于单一，就是不加区分地都实行绝对多数原则，其结果就使得未出席会议、出席会议但未参加投票（未按表决器）、弃权三种情况无法体现出本来的法律意义，进而与“反对”混为一谈。这不仅是一个理论问题，更是一个实际问题。比如，1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议在表决公路法草案时，常委会组成人员中有125人出席会议，表决结果是，赞成77票，反对6票，弃权42票，这一法案就以一票之差未获通过。的确，我们很难找到6票否决77票的理由。

　　首先，应确定表决制度的原则。一是民主原则，使全国人大代表或常委会组成人员自由、充分地表达自己的真实意愿；二是效率原则，全国人大及其常委会要提高议事效率，使议案能及时地通过；三是公开原则，即表决及其结果要公开，便于选民了解人大代表或常委会组成人员的态度、倾向、立场。

　　其次，要根据重要性程度，对议案加以区分。大体说来，议案可分为重要议案和普通议案。重要议案包括宪法修正案、重大事项决定、重大人事任免和有关监督方面的议案等。法律案等则为普通议案。

　　最后，要进一步确定计票基准，对不同议案实行不同的表决原则。一是对于重要议案的表决，采取以全体成员为计票基准的制度。二是对普通议案的表决，采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度。即全国人民代表大会全体会议表决普通议案时，以出席会议的代表过半数赞成为通过。

　　（执笔：孙丽、蔡春红，修改补充：周天勇）

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［责任编辑：刘永辉］